ANÁLISIS: LA POLÍTICA EXTERIOR DE BRASIL

Las ambiciones de la potencia sudamericana

Imperialista, rival, enemiga. Así catalogaron a Brasil los países de la región en distintos momentos de la historia. Lo cierto es que, en la última década, fue la nación que más advirtió sobre la necesidad de unificar la voz de América latina frente a las presiones comerciales y políticas de las grandes potencias. ¿Puede Brasil disputarle a Estados Unidos la hegemonía regional que ejerce sobre los países sudamericanos?

Por Jesica Bossi
jbossi@segundoenfoque.com.ar

No es un secreto que el objetivo brasileño es consolidar su liderazgo en el Cono Sur y operar como el contrapeso de los Estados Unidos en la zona. Después del final de la Guerra Fría, Brasil empezó a jugar en dos planos: en el regional, mediante el impulso del Mercosur; y en el internacional, a través de una política externa activa que lo perfilara como un actor global.
Pero, ¿cuál es su peso real? ¿Puede ser hegemónico en el sur? Para John Mearsheimer, un estudioso que considera imposible la supremacía mundial de una potencia, el único caso de indiscutida hegemonía regional es el Estados Unidos sobre Latinoamérica. Aunque señala que la estructura internacional no es inmutable, y que la posibilidad de un Estado de acumular fuerza se relaciona con su capacidad militar y su “poder latente”, es decir, su población, tamaño, economía, entre otros. [i]
Un escenario clave en el que chocan los intereses de éstos dos países es el de la negociación por el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). El gobierno brasileño considera que América latina tiene que mantenerse unida para discutir en condiciones de igualdad y, por eso, intenta que los países de la región se plieguen a ese discurso y no articulen acuerdos bilaterales con la administración de George W. Bush.

El poder brasileño

Los números le permiten arrogarse el título de potencia del sur. Ocupa el quinto lugar en el mundo en tamaño (8,5 millones de kilómetros cuadrados), lo que representa casi la mitad de Sudamérica. Y aloja en su tierra a 184 millones de habitantes.
En 2003, el comercio exterior brasileño tuvo un crecimiento de 12,8% con relación al año anterior y el saldo de la balanza comercial fue de 24.800 millones de dólares. Eso colocó a Brasil en décimo lugar entre los países con superávit comercial. Entre los primeros cinco destinos de las exportaciones están Estados Unidos (23,1% del total), Argentina (6,2%), China (6,2%) y los Países Bajos (5,8%). Los principales productos exportados fueron soja triturada, minerales de hierro y automóviles.
Si bien el Producto Bruto Interno (PBI) brasileño sufrió una retracción del 0,2% el año pasado, en el primer semestre de 2004 repuntó un 4,2%, según cifras oficiales. El gobierno prevé que este año el crecimiento será de alrededor de 4%.
Además de ser uno de los países más industrializados del Cono Sur, Brasil posee recursos estratégicos y los protege celosamente. Es el caso del Amazonas, una región que representa el 30% de la biodiversidad del planeta y que alberga la mayor cuenca de agua dulce del mundo. Desde julio de 2002, durante la gestión de Fernando Henrique Cardoso, funciona el Sistema de Vigilancia de la Amazonia (Sivam), en la ciudad de Manaos, que consiste en un sistema de radares con apoyo aéreo que busca combatir el narcotráfico, la tala de árboles y otras actividades ilegales.
El gigante del sur también incursiona en el desarrollo de la tecnología nuclear, como el proceso de enriquecimiento de uranio. Para Luiz Muniz Bandeira, profesor de Historia de Política Exterior de Brasil, de la Universidad de Brasilia, su país -con la sexta mayor reserva mundial de uranio y tecnología propia- desempeñará un “importante papel como global player, en el multimillonario mercado de combustible nuclear, como virtual competidor de los Estados Unidos”.[ii]
En abril pasado, se desató una polémica porque el gobierno de Luiz Inácio “Lula” da Silva se negó a autorizar a los inspectores de la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) para que accedieran a su planta de enriquecimiento de uranio, ubicada en Resende. Mientras algunos catalogaron como sospechosa la actitud brasileña, desde el gobierno, arguyeron que el motivo de la negativa era proteger una tecnología nuclear propia en la que invirtieron mil millones de dólares.
Otra noticia que sorprendió fue la decisión del Brasil de acelerar la construcción de un submarino nuclear –prevista hace dos décadas- que estará listo para 2010. “Eso ratifica la intención de este país de jugar como ‘actor’ en el escenario mundial y consolidarse como potencia en América del Sur, como lo son India en el Asia o Sudáfrica en su continente”, indica Rosendo Fraga, del Centro de Estudios para la Nueva Mayoría.[iii]
La característica de “nuclear” se refiere a la propulsión y no al armamento. Brasil ha mantenido el desarrollo nuclear como política de Estado, en el marco del compromiso de no utilizar estas tecnologías con fines bélicos. “Este anuncio no implica reactivar hipótesis de conflicto alguna con la Argentina, dado que los dos países han seguido avanzando en los últimos años en una creciente cooperación militar”, sostiene Fraga. [iv]

Ámbito regional

Lejos de su vocación imperialista de otros tiempos, Brasil quiere posicionarse como un líder solidario y paternalista en la región. La convivencia entre los países sudamericanos no siempre fue en buenos términos.
Hasta la década del ochenta, desde la perspectiva teórica de Alexander Wendt, las relaciones tuvieron un carácter lockeano -de competencia y rivalidad- y, en algunos casos, hobbesiano –de enemistad.[v]
Hubo momentos de tensión, por ejemplo, en la década del setenta cuando Argentina y Brasil no desechaban la posibilidad de un enfrentamiento bélico. Lula, así lo recuerda: “En América del Sur muchos países veían a Brasil como imperialista (...) Cuando Brasil se puso a construir Itaipú -la gran hidroeléctrica que tenemos en el río Paraná-, los militares argentinos imaginaban que Brasil estaba construyendo Itaipú para inundar a la Argentina y amenazaron con construir una bomba atómica”.[vi]
Con la ola de democratización, entre otros factores, tendió a desaparecer la rivalidad. En ese sentido, la politóloga Mónica Hirst sostiene: “La existencia de valores políticos comunes y desafíos económicos similares contribuyó a poner fin a disputas que, en el pasado, habían entorpecido las iniciativas de cooperación”.[vii]
Aunque, como dice Roberto Russell en referencia a la relación entre Argentina y Brasil, “la ausencia de rivalidad ni implica la presencia automática de amistad (de carácter kantiano) ni un aumento cualitativo de la capacidad de acción colectiva entre los dos países”.[viii]
Son numerosas las acciones a nivel regional en las que Brasil tiene un rol protagonista. Por ejemplo, su intervención –junto con Argentina- en la crisis boliviana del año pasado; la iniciativa de liderar el Grupo de Amigos de Venezuela para mediar en el conflicto venezolano; y la reciente decisión de encabezar la fuerza de paz de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en Haití. También es firme su postura de no permitir la utilización de su territorio para cualquier operación militar en Colombia.
Para Brasil es primordial la consolidación del Mercosur y también la integración a este bloque de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), conformada por Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia.
Tras su creación, en 1991, el Mercosur había quedado relegado debido, entre otras razones, a que Argentina privilegiaba su vínculo con Estados Unidos. Recién con la gestión de Eduardo Duhalde, a causa de la profunda crisis socioeconómica y política, la Argentina se recostó sobre Brasil.
La actual administración de Néstor Kirchner también plantea, al menos en su discurso, que el fortalecimiento del Mercosur es trascendental y que no le disputa el liderazgo- como en años anteriores- a su vecino. Así lo señala el canciller Rafael Bielsa: “Brasil tiene un liderazgo de volumen, exporta tres veces más que la Argentina, pero Chile, por ejemplo, es un líder de concepto con 120 puntos de riesgo país (...) La Argentina aspira a un liderazgo de innovación, de pensamiento”. [ix]

Brasil en el mundo

Si bien Brasil pretende contrarrestar la hegemonía de Estados Unidos en la región, no mantiene una confrontación con ese país sino que, según las palabras de Lula, exige “igualdad en la discusión”. Una igualdad que, según él, sólo puede ser sostenida por quien representa con su voz a América del Sur.
“Brasil juega a ser un actor global y está forjando vínculos entre los que considera sus pares, como Rusia, China, India, Sudáfrica. Y no es que Brasil tenga una política de confrontación con los Estados Unidos sino que, al incrementar su visibilidad internacional, tiene más atención de Washington”, describe el especialista en relaciones internacionales, Juan Gabriel Tokatlian.[x]
En ese sentido, el presidente brasileño encabezó una gira por Siria, Emiratos Árabes, Egipto, Líbano y Libia –en diciembre de 2003- y por India –en enero pasado- y China –en mayo. El objetivo era abrir nuevos mercados y establecer vínculos estrechos en el marco de una relación “Sur-Sur”. Para el canciller Celso Amorim “ir a China confirma una política externa activa y altiva”.
En sintonía con esa política exterior de alto perfil, es que se organizó la Cumbre del Hambre Cero, el 21 de septiembre, un evento paralelo a la Asamblea General de las Naciones Unidas. La propuesta de Lula, que lleva adelante un programa de lucha similar en su país, recibió el respaldo del secretario general de la ONU, Kofi Annan, y de los presidentes de Francia, Jacques Chirac; de Chile, Ricardo Lagos, y del jefe de gobierno de España, José Luis Rodríguez Zapatero, entre otros.
Brasil construye su poder con un discurso institucionalista. De esa manera se entiende su estratégico reclamo de una silla permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, un lugar reservado a cinco de las potencias mundiales durante la Guerra Fría. Lula considera que la voz de Latinoamérica tiene que estar representada en el cuerpo que decide sobre la seguridad en el mundo y ése espacio debe ser destinado a su nación.
En su relación con Estados Unidos, no ha dudado en desafiar varias de sus iniciativas. Éstas son sólo algunas: la negativa a condenar a Cuba por violaciones a los derechos humanos en la Comisión de Naciones Unidas; la condena a la invasión a Irak; la decisión de que se tomaran las huellas dactilares de todos visitantes estadounidenses en respuesta a la medida dispuesta por Washington, a raíz de las amenazas terroristas.
No obstante, el punto más sensible entre Brasil y Estados Unidos es, desde hace años, el ALCA. Ya Cardoso, en su discurso en la III Cumbre de las Américas de Quebec, en 2001, había advertido que el ALCA sólo sería “bienvenido” si sirviera para acceder a mercados más dinámicos y para corregir las asimetrías regionales, principalmente en el área agrícola.
Lula siguió con la línea de su antecesor, y se resistió a aceptar acuerdos incompatibles con sus intereses nacionales tanto en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC) como en el del ALCA.
Fue así como surgió el Grupo de los 20 durante la 5ª Conferencia Ministerial de la OMC, realizada en Cancún (México), el 14 de septiembre de 2003. Brasil coordinó la formación de ese bloque -integrado por India, China, México, Sudáfrica e Indonesia, entre otros países- porque ni Estados Unidos ni la Unión Europea quisieron discutir los subsidios que conceden a los productores agrícolas y perjudican las exportaciones de los países en desarrollo.
A fin de evitar otro fracaso, en la 8ª Reunión Ministerial del ALCA, realizada en Miami, en noviembre, Estados Unidos aceptó acordar una versión más flexible conocida como “ALCA light”.
A pesar de la “rebeldía” evidenciada en estos foros, Brasil ha sido elogiado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) por su política fiscalista y su compromiso de cumplir con las obligaciones de la deuda. Ante la sorpresa de sus compañeros del Partido de los Trabajadores (PT), Lula pactó un superávit fiscal primario anual del 4,25%, encabezó una reforma del sistema de seguridad social, entre otras medidas exigidas por el organismo.

De límites y desafíos

La política exterior brasileña –de alto y activo perfil- ha sido coherente en los últimos años, y la mayoría de los países sudamericanos reconocen su liderazgo como “natural”. Y, más allá de las trabas comerciales y políticas, se abrieron canales interestatales de cooperación.
Estratégicamente, Brasil ha aprovechado escenarios internacionales como reuniones de la OMC, la ONU y el ALCA para presentarse como la voz sudamericana. También ha profundizado sus vínculos con China, India, Sudáfrica y algunos países árabes, lo que despertó el interés de Washington.
Por su tamaño y capacidad económica es, sin dudas, el líder del Cono Sur. Ningún otro país pretende –ni puede- hacerle sombra. Pero algunos factores podrían limitar su potencial.
En el plano interno, Brasil presenta un panorama complejo que podría condicionar su accionar internacional. De los 184 millones de habitantes, más de 54 millones son pobres, 83 millones no tienen acceso al sistema sanitario elemental y 45 millones carecen de red de agua corriente. El desempleo es de 11,2%, aunque en ciudades como San Pablo alcanza el 20%.
Según el índice de desarrollo humano -que tiene en cuenta la esperanza y el estándar de vida, y el nivel educativo- Brasil ocupa el puesto 72, mientras que otros países como Argentina y Chile están mejor posicionados, en los lugares 34 y 43, respectivamente. Asimismo, Brasil sigue siendo el país más desigual de Latinoamérica, según el Banco Mundial.
En la esfera externa, el liderazgo brasileño estaría limitado por la voluntad estadounidense. Brasil no representa un competidor para del país del Norte y el gran enigma es qué postura tomará Estados Unidos: si decide evitar que Brasil se convierta en un actor internacional de influencia -reduciendo su poder en América del Sur- o si acepta convivir con un Brasil poderoso, pero aliado.

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