CONTROL
DE SERVICIOS PÚBLICOS EN ARGENTINA
Límites
débiles para el poder más fuerte
Contradicciones
jurídicas, reglas contractuales a la medida de los intereses
empresariales y casos de ausencia total de control, son las
claves del caos regulatorio argentino. Integrantes de los
principales organismos encargados de esa tarea durante la última
década, explican cómo se produjeron las fallas que
acentuaron los beneficios de las empresas privatizadas de
servicios públicos y las penurias de los consumidores.
Por
Jairo Straccia
jstraccia@segundoenfoque.com.ar
Regular
los mercados monopólicos u oligopólicos es una regla de la
teoría económica. Cuando se trata de servicios públicos
esenciales (luz, gas y agua), el control se vuelve
imprescindible. En el modelo argentino de privatizaciones, el
impacto de la mala regulación de los servicios públicos
sobre la vida de los consumidores ha sido clave en la
consagración de privilegios para las determinados sectores de
la economía.
La venta de las empresas de servicios públicos a comienzos de
la década de los noventa tomó forma con regulaciones a
contramano de lo que señalaría un “manual de la buena
privatización”. Muchas veces el control directamente no
existió. De manera pública y sin reparos, cláusulas
contractuales –en ocasiones contrarias a la legislación del
momento- permitieron ganancias extraordinarias aseguradas y
abusos de poder hacia los ciudadanos que las mismas empresas
no pueden obtener en otros países precisamente por la
presencia fuerte del Estado como controlador.
La ley de Emergencia Económica y Reforma del Régimen
Cambiario votada por el Congreso a principios de este año,
dio por terminada oficialmente a la convertibilidad e impidió
taxativamente la indexación de precios y tarifas. Además
dispuso la renegociación de contratos de la Administración Pública
con las empresas prestadoras de servicios públicos. Para ello
demarcó criterios específicos que se deberían seguir. El
Poder Ejecutivo, entonces, creó una comisión para tal fin,
que ha llevado adelante ese proceso con tantas irregularidades
que la Justicia intervino y frenó la realización de las
audiencias públicas que a fines de septiembre iban a poner
frente a frente a prestadores y consumidores (ver aparte).
Hecha la ley...
Las desavenencias jurídicas de las privatizaciones son el
primer defecto importante que se ha de señalar. Sólo dos
sectores cuentan con un marco regulatorio creado por ley
nacional El sector eléctrico es uno de ellos, que a través
de la ley 24.065, fijó los parámetros regulatorios para la
prestación de energía eléctrica. El otro es el gasífero,
que por medio de la ley 24.076 hizo lo propio con el gas. El
resto, en cambio, fue creado por decreto o no se creó.
El investigador Pablo Spiller presentó en una conferencia
organizada por la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación,
en 1998, un trabajo llamado “La regulación de servicios públicos
en la Argentina: una propuesta de reforma institucional”. En
él, destaca que la prestación del gas y la electricidad
fueron las excepciones en un proceso privatizador que olvidó
la regulación. “(...) Los entes creados por decreto, es
decir, los entes que regulan las telecomunicaciones, los
aeropuertos, el transporte y el agua, tienen una variedad
institucional mucho mayor que los entes reguladores del gas y
de la electricidad que obedecen a una ley sancionada por el
Congreso”, señala Spiller. Ocurre que la creación por
decreto de marcos regulatorios establece una dependencia muy
fuerte entre el órgano regulador y el Poder Ejecutivo de
donde emanan esas normas, ya que un decreto se puede modificar
simplemente con otro.
Asimismo, desde la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), conocida por sus estudios sobre la etapa de
privatizaciones, Martín Schorr contó a Segundo
Enfoque las conclusiones de sus trabajos: “Tanto en
energía eléctrica como en gas hay muchas violaciones a la
ley. En muchos casos las leyes tienen letra muerta. Por
ejemplo, la ley dice que un mismo actor no puede formar parte
de distintos segmentos del mercado. Puede ser distribuidor
pero no puede ser distribuidor y transportista, o puede ser
distribuidor pero no puede tener peso en el segmento de
producción. Y acá esto se ha violado sistemáticamente.
Tener ley no es sinónimo de un buen marco regulatorio.”
(ver aparte)
Mancha negra
En el mismo sector energético, la regulación de los
mercados del gas y la electricidad está limitada por la
desregulación del mercado petrolero. Marcos Rebasa fue nada
menos que integrante del primer directorio del Ente Nacional
Regulador de la Electricidad (ENRE) y hace mucho hincapié
sobre esta falencia de la política privatizadora: “La
regulación comprende el negocio del gas y de la electricidad,
pero el negocio del petróleo no está regulado. Es un negocio
libre sin ningún tipo de regulación, lo cual no es bueno, y
lo estamos viendo ahora con estos aumentos indiscriminados de
nafta y gasoil”. (ver aparte)
En ese sentido, Schorr resalta: “El mercado petrolero está
desregulado y fija el precio del gas y de la electricidad. Tenés,
de un lado, un mercado desregulado muy concentrado y eso se
traslada a las tarifas de gas y electricidad. Eso se ve
potenciado porque los mismos tipos que están en gas y
electricidad transportando y distribuyendo, forman parte del
oligopolio petrolero. Es claro que tendría que haber habido
un ente general en todo el sector.” (ver aparte)
Contratos
La mayoría de las concesiones en nuestro país habían
establecido como modo de ajuste de las tarifas el sistema
utilizado en el Reino Unido, conocido como price
cap. La otra alternativa, que se emplea en los Estados
Unidos, se conoce como cost plus.
En el primer caso, se estipula una tarifa tope en el
momento de la venta de la empresa. Periódicamente debe sumársele
el índice de inflación, menos un coeficiente que representa
la eficiencia microeconómica de la empresa. De esta forma, se
busca que se trasladen bajas a las tarifas de los usuarios,
porque cuanto mayor sea la eficiencia microeconómica de la
compañía (esto es, cuanto más utilidades tenga) más grande
será el descuento que ha de trasladarse a las tarifas.
En el segundo sistema, cada vez que se revisan las tarifas se
ponen sobre la mesa los costos y los ingresos que tiene la
prestataria. A partir de esa información, se define un
porcentaje para aumentar o reducir los montos que pagan los
consumidores.
El sistema de price cap
en nuestro país, sin embargo, no trajo bajas a las tarifas
por una irregularidad en los contratos. El índice de precios
(inflación) que se tomó para efectuar el ajuste periódico
fue el estadounidense, y no el local, como se hace en todos
los lugares del mundo donde se usa este sistema.
Uno de los sectores que usó el índice de precios de Estados
Unidos fue el de la electricidad. El ex director del ENRE,
Marcos Rebasa, reconoce esta cláusula ilegal que el gobierno
de Carlos Menem incorporó a los contratos. “Se quiso dar un
aliciente a los inversores extranjeros para que vinieran y se
quedaran tranquilos porque iban tener su capital asegurado con
una indexación de EE. UU. Que esté bien o esté mal, es otra
cosa”, describe Rebasa.
Como los entes reguladores se crearon luego de la
transferencia de los activos, las cláusulas contractuales
quedaron fuera del control de los organismos. “Lo que está
en los contratos puede no ser legal. –advierte el ex
integrante del ENRE-. De hecho hubo un dictamen de un
funcionario de la Procuración del Tesoro que dijo que no era
legal. La ley de convertibilidad prohibía la indexación, y
ésa era una indexación. Entonces era ilegal, pero estaba en
los contratos. Ahí hay un conflicto”.
Vale la pena conocer también la explicación de Raúl García,
primer presidente del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS)
–hombre salido de la Fundación Mediterránea, y cercano a
Domingo Cavallo- acerca de esta misma “rareza” en los
contratos de prestación del servicio de gas. “Era un
esquema en el que Argentina esperaba una globalización, una
inserción en el mundo y se buscaba que la tasa de inflación
argentina fuera al paso de lo que pudiera ocurrir en los
mercados internacionales”, cuenta García, sin reparar en la
violación a la ley de convertibilidad, obra de un conocido
suyo.
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
aportó que el monto de ganancias que las empresas embolsaron
gracias a esta modalidad de indexación ilegal asciende a
nueve mil millones de dólares.
A esto se agrega otra llamativa cláusula en los contratos. La
que estipula que las tarifas deben estar a la par del valor
del dólar. Durante la convertibilidad, esto no trajo
inconvenientes. Sin embargo, luego de la devaluación del 370
por ciento generó el reclamo de las empresas de un ajuste que
pusiera sus ingresos a la altura de los valores de diciembre
de 2001, cuando el dólar y el peso estaban 1 a 1.
Rebasa recurre otra vez a la necesidad del Gobierno de Menem
de dar garantías a los inversores para que trajeran sus
capitales a un país con tradición inflacionaria. Aunque este
procedimiento no es ilegal como la indexación, sí es muy
inusual. Consultado acerca de la posibilidad de que, por
ejemplo, en Inglaterra se establecieran tarifas según la
fluctuación de una moneda extranjera, Rebasa fue contundente:
“Ni se les ocurre”.
Hacia una regulación general
Aunque todas las empresas de servicios públicos ya fueron
privatizadas, en la Comisión de Obras Públicas de la Cámara
de Diputados se impulsa un proyecto para establecer un Marco
Regulatorio General y Marcos Regulatorios Particulares para
controlar la relación de las empresas y los consumidores.
Sostenido por el presidente de la comisión, el diputado
radical por Tucumán Carlos Courel, el proyecto reúne
propuestas que desde el año 1995 varios legisladores han
acercado para encausar la regulación de los servicios públicos
en la Argentina.
En primer lugar, el proyecto establece que cualquier
privatización de una empresa de servicios públicos debería
estar aprobada por una ley nacional, por lo que habría que
poner en discusión la mayoría de las privatizaciones,
realizadas sin este requisito. Además, estipula que las
ganancias de las empresas deberán estar en concordancia con
los niveles de utilidades en el resto del mundo para compañías
del mismo rubro. Y también, incorpora a los usuarios dentro
del directorio de cada organismo regulador. Este último punto
puede provocar discusiones ya que hay otra postura que
sostiene que la representación del consumidor actúa mejor
desde afuera del órgano decisorio del ente regulador.
Courel explicó a
Segundo Enfoque cuál sería el peso retroactivo de
esta ley, en el caso de que fuera sancionada: “Cuando la
legislación vigente entrara en colisión con la norma que
estamos sancionando, se tiene que ajustar a esta. Por ejemplo,
se establecen tarifas en pesos. Esto automáticamente debe
ajustarse. También se marca el funcionamiento de los entes
reguladores. Cada servicio tiene un ente regulador con
características diferenciadas. Nosotros lo que hacemos es dar
un marco de cómo deben ser los entes que controlan esos
servicios. Los entes que están en funcionamiento deben
ajustarse a las pautas de este proyecto”. Arriba
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